Особенности исполкомовско-коллегиальной формы деятельности института местного самоуправления текст научной статьи по специальности «Государство и право. Юридические науки»

• Автор научной статьи: Бойко Н.С.
• Журнал: Общество: политика, экономика, право
• Год выпуска: 2008 Номер выпуска: 1
• Научная рубрика ГРНТИ: 10.17.35 - Формы и методы управления
• Код УДК: 351

Научная статья по специальности "Формы и методы управления" из научного журнала "Общество: политика, экономика, право", Бойко Н.С.

Библиографическая ссылка по ГОСТ Р 7.0.5—2008 Бойко Н. С. Особенности исполкомовско-коллегиальной формы деятельности института местного самоуправления // Общество: политика, экономика, право 2008 №1 URL: http://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-ispolkomovsko-kollegialnoy-formy-deyatelnosti-instituta-mestnogo-samoupravleniya (дата обращения: 04.03.2013)

Похожие темы научных работ по государству и праву, юридическим наукам, автор научной работы — Бойко Н.С.

Текст научной работы на тему "Особенности исполкомовско-коллегиальной формы деятельности института местного самоуправления". Научная статья по специальности "Формы и методы управления"

Бойко Н.С г. Ульяновск

Особенности исполкрмовскр-крллегиальной формы деятельности института местного самоуправления

В трансформации институциональных структур нашего общества важная роль отводится становлению и развитию местного самоуправления. С этим социально-политическим институтом связывают надежды на решение многих социально-политических и социально-экономических проблем. Местное самоуправление в России в той или иной мере существует относительно давно — более четырехсот лет. В отечественной истории существовало множество форм местного самоуправления: Новгородское вече, общинное самоуправление, сельское самоуправление времен Екатерины II, дворянское самоуправление, земское движение, городское самоуправление конца XIX - начала XX века, Государственное самоуправление советского периода1.

Прослеживая историю государства российского по данному вопросу, можно сказать, что государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ. Однако после демократических реформ, как правило, наступала полоса политической реакции, связанной с централизацией власти.

Уникальность России заключается в том, что Центр никогда добровольно не хотел с кем-либо делиться властью. Местное самоуправление допускалось лишь по таким вопросам, решение которых не приносило ни экономическую, ни политическую выгоду Центру2. Создание самостоятельных структур на местах происходило, по сути, путем наделения их частью полномочий, принадлежавших до того вышестоящим органам государственного управления. Поэтому, хотя формально, земские, городские и сельские структуры самоуправления считались независимыми от государственной власти, фактически они в большей или в меньшей степени представляли собой элементы единой государственно-властной вертикали.

В послереволюционный период местные советы народных депутатов, несмотря на все громкие слова об их народном характере,

1. Муниципальное право России: учебник / Отв.ред. Г.Н. Чеботарев. - М., 2005. - С.

55.

2. См.: Гильченко Л. Местное самоуправление: Долгое возвращение. Становление местного самоуправления в России. - М., 1998. - С. 5.

22

самостоятельности, демократичности, на деле во многом являлись лишь нижним звеном центральной власти на местах, не имели должной самостоятельности1. Важной особенностью организации и деятельности Советов являлось то, что местные Советы находились в зависимости от исполнительно-распорядительных органов.

Формально исполнительные комитеты были подотчетны и подконтрольны Советам. Однако практика советской работы была такова, что аппарат исполнительных комитетов видел в депутатах своих общественных помощников. Такое отношение переносилось и на постоянные комиссии, и на Совет в целом. На сессиях практически не выбирались наиболее оптимальные пути решения проблем, а просто утверждались заранее подготовленные решения, в которые не вносились какие-либо существенные добавления и поправки. При этом надо учитывать, что сессия местного Совета проходила в течение одного дня. Поэтому она превращалась в формальную процедуру прохождения подготовленного аппаратом решения. Аппарат исполнительного комитета готовил первую организационную сессию Совета нового созыва, а также и все последующие сессии Совета. Он организовывал и проводил учебу депутатов. Все это способствовало непомерному разрастанию роли исполнительных органов в ущерб выборным.

В конце 80-х годов прошлого столетия были предприняты попытки улучшить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, которые ранее принадлежали исполкомам (подготовка сессий Советов, координация работы постоянных комиссий Советов, учеба депутатов и др.).

Однако разрешить проблемы соотношения функций и полномочий президиумов местных Советов и исполкомов оказалось довольно сложно в изменившихся условиях политической жизни страны. Во многих местных Советах начались затяжные конфликты между президиумами и исполкомами. В ряде случаев уже Советы стали ликвидировать исполнительные комитеты, делегируя исполнительные и распорядительные функции президиуму Совета. 9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»2, который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан.

1.См.: Муниципальное право России: учебник / Под ред. Г.Н. Чеботарёва. - М., 2005.

- С. 74

2Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. -1990. - № 16. - Ст. 276.

В Законе СССР была разрушена существовавшая многие десятилетия в законодательстве о Советах народных депутатов вертикаль управления. Исполнительные и распорядительные органы местных Советов были выведены из подчинения вышестоящих исполнительных органов государственной власти и подчинены только Советам, их образовавших. В соответствии с этим Законом основным звеном в системе местного самоуправления должны были стать местные Советы как представительные органы власти. На своей территории Советы были вправе координировать деятельность всей системы местного самоуправления. Они образовывали свои органы, определяли их полномочия в соответствии с законами, самостоятельно устанавливали их структуру и штаты. То есть фактически создавали и регулировали деятельность исполнительно-распорядительных органов на местном уровне.

Закон СССР носил рамочный характер для законодательства союзных республик, уже вставших на путь суверенитетов. Но вместе с тем Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» и Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 года сыграли важнейшую роль в развитии начал местного самоуправления в нашей стране. Они достаточно подробно регламентировали вопрос о финансово-экономических предпосылках самостоятельности местного самоуправления, ввели понятие «муниципальная собственность», определили основные механизмы правовой защиты местного самоуправления. Российский закон о местном самоуправлении в отличие от союзного закона ввел в понятие «местное самоуправление» такой важный его признак, как собственная ответственность населения, берущего на себя право самостоятельного решения вопросов местного значения1. Данный Закон использовал также понятие «муниципальная собственность», в то время как союзный закон — понятие «коммунальная собственность». Местное самоуправление в соответствии с российским законом осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов, т.е. в границах административно-территориальных единиц. Закон предусматривал принятие республиками в составе Российской Федерации законов о местном самоуправлении данных республик, а также принятие районными, городскими Советами положений (уставов) о местном самоуправлении. Поселковые и сельские Советы могли принимать положение (устав) о местном самоуправлении на подведомственной территории. В соответствии с российским законом о местном самоуправлении Советы и

1 См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. - М., 1997. - С. 77-78.

соответствующие органы управления наделялись собственной компетенцией, которая не могла быть изменена иначе как законом. Органом управления в районе, городе, районе в городе, поселке, сельсовете являлась местная администрация, которая заменила ранее действовавшие исполнительные комитеты местных Советов. Местная администрация являлась органом управления. Она была подотчетна соответствующему Совету, а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам в пределах их компетенции. Соответствующий местный Совет утверждал структуру местной администрации, а также размер расходов на ее содержание. Возглавлял местную администрацию глава администрации. Он руководил деятельностью местной администрации и осуществлял свои полномочия на принципах единоначалия. В данный период не было точного разграничения полномочий по некоторым вопросам, эту модель управления еще в начале 90-х годов часто критиковали и называли «совет и мэр в упряжке самоуправления».

Необходимо также отметить, что становление местного самоуправления в Российской Федерации сопровождалось переходом от исполкомовско-коллегиальной формы исполнительной деятельности к принципу единоначалия в руководстве местным исполнительным аппаратом. Исполкомы в течение десятилетий подменяли Советы: именно через них осуществлялась партийная монополия на реальное руководство местными делами. Совет мог отменить акты местной администрации, противоречащие законодательству и решениям Совета, принятым в пределах его компетенции. Данные решения глава местной администрации мог обжаловать в суде.

Анализ практики взаимоотношений местных Советов и глав местных администраций, сложившейся на основе Закона Российской Федерации о местном самоуправлении в Российской Федерации (1991 г.), свидетельствует, что «в Законе была предпринята попытка установить своеобразную «систему сдержек и противовесов» в местном самоуправлении. Однако надо помнить, что никакая управленческая схема не исключает конфликтных ситуаций. Поэтому задачей муниципального права является создание системы сдержек против необоснованных действий как представительного органа власти, так и главы администрации, закрепление разумных, цивилизованных процедур разрешения возможных разногласий между ними»1.

Таким образом, можно заключить, что Закон Российской Федерации о местном самоуправлении от 6 июля 1991 г. предполагал формирование местного самоуправления на основе сложившейся структуры местной советской власти, сохраняя при этом главенствующую роль местного Совета в системе местного самоуправления, двойное подчинение местных органов управления, право вышестоящих Советов отменять противоречащие законодательству решения местных Советов.

1 См.: Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России: учебное пособие. - М.; Новосибирск, 1997.

25